乘客为本 鼓励创新 增量带动存量改革

时间：2016-07-29  来源：中国交通新闻网  作者：

如何平衡中央和城市人民政府之间的关系？资质规定能否解决网约车驾驶员安全隐患问题？传统出租汽车会不会被网约车取代？7月28日，在国务院新闻办举行的深化出租汽车行业改革新闻发布会上，交通运输部副部长刘小明、公安部交通管理局局长刘钊就《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（简称《指导意见》）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《管理办法》）回答了记者的提问。

问题1　为何在这个时候推出两个文件？

供需矛盾日益突出 各种问题亟待解决

刘小明 之所以选择在这个时候出台文件，主要有四个方面考虑。

一是出租汽车行业的服务和人民群众不断增长的个性化出行需求矛盾日益突出，各种问题已经到了迫切需要解决的时候。上世纪90年代以来，我国出租汽车行业经历了快速发展的阶段，在缓解出行难方面发挥了极为重要的积极作用，广大出租汽车的经营者、驾驶员和管理人员为行业的发展作出了重要贡献，这些都应该给予充分肯定。但随着时间的推移，这个行业出现了很多新情况、新问题，有的城市不同程度地存在着打车难问题，行业服务质量不高，老百姓出行的多样化、多层次服务需求得不到有效满足。另外，一些地方行业不稳定的事件也不断发生。所以这时候就迫切需要深化出租汽车行业改革，改进和提升服务。

二是网约车发展已经比较充分，它的优点和问题已经充分显现，对网约车如何规范管理也有了很多认识和实践共识。目前，我国已经成为全世界最大的网约车市场，但是发展过程中既有改善乘车体验、改进出行服务的积极方面，也暴露出了很多问题。不在国家层面上明确网约车政策的方向，既不利于新兴网约车行业的长期健康发展，也不利于保护各方利益，特别是乘客的合法权益。对此，我们基于“互联网+”和分享经济的新业态，量身定制监管模式，对潜在风险严格加强监管要求，这有利于新兴网约车的健康发展。

三是社会各方面都期待尽快规范新业态，同时也希望传统业态能够实现转型升级。一方面，各地不时爆发新旧业态的冲突事件，各地和行业都希望中央政府尽快明确管理政策和思路；另一方面，乘客的权益难以得到法律保障，安全、服务恶性事件不时曝光。从前一段时间深圳等城市公布的网约车驾驶员调查情况来看，社会各界都希望政府尽快出台规范平台、驾驶员、车辆的制度。

四是两个文件经过了长时间的调研和充分论证，社会各方面已经有了相当的共识。2015年年初，我们成立调研组对新旧业态进行了全方位调研，联合各个部门开始研究深化出租汽车行业改革和规范发展网约车的政策，着手进行顶层设计，全面启动改革工作。在这个过程中，我们先后去了21个不同类型的城市进行调研，也研究了西方发达国家的经验，在此基础上形成了这两个文件的征求意见稿，于去年10月10日至11月9日公开征求意见。在后来的一段时间里，我们又进行了相关的第三方风险评估等。经过一系列程序后，我们认为社会各界既希望它出台，各方面的意见又基本上达成共识，又能够充分体现“互联网+”行动的宗旨，所以我们本着更好地满足人民群众出行安全、出行方便的要求，选择在这个时候出台。

问题2　文件如何平衡中央和城市人民政府之间的关系？

充分尊重地方权利 更多是明确管理大方向

刘小明 出租汽车的管理是城市人民政府的主体责任，各个城市的规模、公交发展水平、交通拥堵情况等千差万别，如何定位城市出租汽车，如何考虑出租汽车发展规模等，需要由各个城市人民政府确定。这次中央在制定文件的过程中，充分尊重了城市人民政府的权利，更多是对大的方向给予了明确。

对于传统业态的巡游车，我们坚持对经营权这个“牛鼻子”进行重要改革，经营权要实现期限制、无偿化，各个城市将根据情况逐步调整。这主要出于两个原因，一是使得巡游车和网约车在一个公平的市场环境下进行竞争，二是减轻乘客的负担。

我们希望一方面通过网约车带动巡游车的服务转型升级，也希望通过网约车的增量来更好地提供多样化出行服务和体验。具体到各个城市，怎么有效地动态调控规模，如何调节价格，多少年的车、什么样的车型能够从事网约车服务，都留给各个城市人民政府决定，因地制宜，因城施策。

问题3　资质规定能否解决网约车驾驶员安全隐患问题？

严格驾驶员准入条件 保障人民群众生命财产安全

刘钊 网约车作为一种交通运输服务的新业态，在方便群众出行的同时，客观上也确实存在一些安全隐患。针对网约车灵活性高、管控难度大等特点，《管理办法》对网约车驾驶员设定了比较严格的准入条件，以最大限度维护公共安全，保障道路交通安全和乘客出行安全。这主要有四个方面考虑。

一是出于提供安全驾驶服务的考虑。有三年以上驾驶经历的驾驶员，比较熟悉道路通行规则，对路面突发情况的应对处置能力比较强，可以提供安全的驾驶服务。连续三个积分周期内积满12分的驾驶员，其交通违法行为多发、守法意识和规则意识差，不能保证提供安全可靠的出行服务，特别是有交通肇事犯罪记录的驾驶员，往往造成严重的人员伤亡或者财产损失后果，不宜从事网约车服务。

二是出于保障乘客自身安全的考虑。今年以来，个别地方发生了网约车驾驶员对乘客抢劫、故意伤害的案件，考虑到有暴力犯罪的人员主观恶性和现实危害性大，《管理办法》将无暴力犯罪记录作为从事网约车行业的一道红线。

三是出于维护公共安全的考虑。酒驾、醉驾是严重危害公共安全和交通安全、群众深恶痛绝的违法犯罪行为，吸毒会导致驾驶人产生幻觉、判断力降低甚至丧失，特别是吸毒成瘾的驾驶员，毒瘾随时可能发作，导致交通肇事、伤害他人等危害公共安全的概率极高。

因此，对于有这些记录的驾驶员，《管理办法》规定一律不得从事网约车服务。另外，《管理办法》还规定城市人民政府可以根据本地实际，设定网约车驾驶员从业的其他条件。下一步，公安机关将积极配合有关部门，建立信息共享和查询机制，确保不符合条件的驾驶员被挡在网约车行业之外，保障人民群众生命财产安全。

问题4　正式发布的两个文件作了哪些重要修改？

更加体现鼓励创新 更加体现乘客为本

刘小明 去年两个文件公开征求意见以后，社会各界十分关注，提出了很多建议和意见。我们非常认真地梳理了每条意见，然后由相关部门进行研究，落实到对文件的修改上。

《指导意见》首先增加了改革的指导思想。为了让社会各界更好地了解这次改革的出发点、落脚点，也就是指导思想和原则，我们进一步凝练了“坚持乘客为本、坚持改革创新、坚持统筹兼顾、坚持依法规范、坚持属地管理”的五项基本原则。

第二是调整了整体的框架结构，进一步理顺了内容的层次和逻辑关系，突出了改革重点，将改革任务梳理为明确出租汽车行业定位、深化巡游车改革、规范发展网约车和私人小客车合乘以及营造良好市场环境四个部分。其中，深化巡游车改革分为改革经营权制度、健全利益分配制度、理顺价格形成机制、推动行业转型升级。对网约车管理方面，一方面是鼓励网约车的发展，另一方面是规范网约车的行为。

第三是体现了出租汽车管理的地方事权，坚持属地管理，在制度设计上给地方发挥主动性留有了足够的空间和余地，体现了因地制宜和因城施策。

《管理办法》修改比较多，主要体现在五个方面。一是关于网约车车辆登记性质问题。明确将网约车车辆登记为预约出租客运，既体现出出租汽车的性质，又反映出新业态的特征。二是关于网约车车辆报废标准的问题。建立了新的按里程报废的标准，规定网约车行驶里程达到60万公里时强制报废，行驶里程没有达到60万公里、但使用年限达到8年时退出网约车经营。三是关于劳动合同的问题。明确网约车平台公司与驾驶员应根据工作时长、服务频次等特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，明确双方的权利和义务。四是关于许可程序的优化。对平台公司经营许可实行“两级工作、一级许可”。五是关于信息安全的保护。从多个方面进行了规定，加强网约车服务涉及的个人信息安全保护。

在修改的过程中，我们还对网约车标识、促销奖励方案提前公告、价格机制等方面进行了较大调整，有宽的、也有严的，原则就是更加适应网约车新业态发展，更加体现鼓励创新，更加体现以乘客为本，管住底线。

问题5　两个文件是否能发挥网约车的特点和优势？

改革需要依法推进 最大限度适应网约车特点

刘小明 任何一项改革都需要依法推进，根据网约车服务的特性，它属于出租汽车服务，需要按照国务院第412号令进行规范和管理。在文件制定和完善过程中，我们最大限度地适应网约车新业态的特点，创新制度设计，量身定制许可条件，简化许可程序，以支持新业态规范发展。

第一，我们合理地放宽了网约车平台公司的条件限制，不要求自有车辆，以适应平台公司轻资产运行的特点，这是最大的特点。

第二，我们优化了平台公司经营许可的程序，实行两级工作、一级许可，对线上服务能力由注册地省级相关部门一次认定，全国有效。

第三，我们严格驾驶员准入条件。从实际运行情况上看，如果我们事先没有对安全管理上的底线要求，可能就会出现比较多安全上的问题。

第四，网约车车辆管理。过去的出租汽车8年就要报废，现在根据网约车的特点，我们考虑到服务时间等问题，所以8年后，若行驶里程超过60万公里当然要报废，如果尚未达到，8年后还可以作为其他社会车辆使用，这也是新的制度设计。

第五，根据工作时长、服务频次的特点，与驾驶员签订多种形式的劳动合同和协议，就是灵活的用工制度。

第六，网约车实行市场调节价，城市政府认为有必要实行政府指导价的除外。

文件也给地方留足了政策空间，希望各地在政策落地的过程中发挥智慧，根据地方的实际情况进一步创新，促进网约车健康规范发展。

问题6　网约车新政为何是“暂行”？

问题尚未完全显现 要在实践中不断完善

刘小明 目前，国际上对网约车的很多问题尚未形成定论或一致性的意见。在世界上绝大多数国家和城市，如德国、法国、西班牙、日本、新加坡等，对网约车实行禁止的管理方式。即使在网约车的发源地美国，不同州也实施不同的管理策略。网约车的定位、劳动关系、价格管理等方面都尚处于探索过程中。因此，我们对网约车在认识上可能还需要一个过程。

现在不少平台仍在高额补贴，这种情况下，市场需求其实是虚高的，很多问题还没有完全显现。比如，这段时间大家可能都有体会，平台企业在天气恶劣情况下加价2倍、3倍、3.9倍不等。社会上很多人希望对网约车放开，就让它进行市场调节，但如何管住底线，更好地保护乘客、驾驶员的利益很重要，因为在这个过程中乘客和驾驶员往往是弱势群体。当然，我们也要依法保护规范平台的合法权益。因为有一些情况和问题还没有完全显现出来，我想现阶段我们用“暂行”可能更合适，以便在实施过程中进一步跟踪、完善这个办法，使得办法更切合中国的国情和实际。

问题7　传统出租汽车会不会被网约车取代？

两者各有千秋 由市场和乘客来选择

刘小明 巡游车和网约车各有其特点，更多是两种业态相互促进，将来会不会发生谁被谁淘汰，由市场、乘客来进行最后的选择。

巡游车最大的特点是很公平，不管会不会用手机，大家都能够公平使用。根据专家研究，在出租汽车需求比较集中的区域，巡游车运行起来更加节约。巡游车是政府定价，或者政府指导价，本身就实现了平峰、高峰的内部交叉补贴，所以价格是公开透明的，不会出现网约车碰到恶劣天气时动态加价的问题。

对于传统出租汽车，我们明确坚持对其进行改革。一是经营权要实现期限制、无偿化。二是健全利益分配制度，利用互联网技术更好地构建企业、驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。如果依然用承包的方式，鼓励用行业协会和工会共同协商的方式来确定合理的承包金，实行动态的调整，保护驾驶员合法权益。三是理顺价格形成机制，科学制定、及时调整出租汽车运价水平和结构，建立出租汽车运价动态调整机制，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。四是推进传统出租汽车行业的转型升级，鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，拓展服务功能，鼓励个体经营者共同组建具有一定规模的公司，实现组织化的管理，鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和服务质量承诺，提高服务的品质。

问题8　新政是否与发展共享经济、分享经济矛盾？

改革充分体现五大发展理念

刘小明 网约车确实具有“互联网+”的非常明显的特征，对网约车的发展，我们更多采用鼓励的方式。这次改革是按照党中央、国务院有关改革的总体决策部署，充分落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，充分适应“互联网+”和分享经济发展的需要。

一是体现了创新。我们对网约车没有“一禁了之”，而是出台了全球在国家层面上第一个网约车的监管法规，通过量身定制监管模式，给予其合法身份，支持其规范发展。这次也是第一次在国家层面上对私家车合乘进行了界定，明确鼓励支持真正体现分享经济的出行方式，为在全国发展合乘服务提供了政策基础。

二是体现了协调。通过“互联网+出租汽车”，给予了网约车合法的身份，促进网约车规范健康发展。同时通过“出租汽车+互联网”来推动传统出租汽车行业的转型升级，改善和提升传统出租汽车的供给效率，提升服务质量，最终实现这两种业态的协调融合发展。在这个过程中，我们在制度设计的时候协调了城市“出行难”和“打车难”统筹解决的思路，同时协调了新旧业态的公平竞争，协调了乘客、驾驶员和企业的利益关系。

三是体现了绿色。我们明确坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车，将出租汽车放在综合交通运输体系中综合考虑，缓解交通拥堵，减少环境污染，构建宜居的城市，而不是把更多私家车都吸引出来做营运。

四是体现了开放。这次在制定制度的时候，坚持了开放立法、开门立法，先后赴21个不同类型的城市进行调研，研究了美国、日本等很多国家和我国香港、台湾地区出租汽车的法律法规，召开了百余次不同范围、不同层面的座谈会、论证会、咨询会听取意见，反复论证以后才形成了这两个文件，而且两个文件给各城市人民政府留够了充足的政策空间。

五是体现了共享。改革坚持以乘客满意为导向，通过推动深化传统出租汽车行业改革，规范发展网约车，构建多样化的服务体系，提升出租汽车服务质量，更好地满足人民群众出行需求，目的是为了让人民群众共享改革的成果，有更多实实在在的获得感。人民群众高兴不高兴、满意不满意、方便不方便，是我们这次改革的评价标准。